王天玉
党的二十届四中全会高度重视就业工作，将其作为“加大保障和改善民生力度”的重要组成部分，全会提出，加强稳岗促就业工作，促进重点群体稳定就业。着眼于未来五年发展，“十五五”规划建议提出，完善就业支持和公共服务体系，稳定和扩大高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业，推动灵活就业、新就业形态健康发展，并要求“完善社保关系转移接续政策，提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率”。
2025年12月，国务院《关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告》提请全国人大常委会审议，报告提出，我国将抓紧出台新就业形态劳动者权益保障办法。这份报告不仅系统梳理了近年来我国在应对平台经济迅猛发展所带来劳动关系深刻变革中的制度探索与治理成效，更以权威数据揭示了一个基本事实：当前全国灵活就业人员已超过2亿人，其中大量劳动者依托互联网平台从事外卖配送、网约车驾驶、快递物流、网络直播、内容创作等新型职业。这一就业模式，已不再是传统就业体系的边缘补充，而是日渐成为吸纳城乡劳动力、缓解结构性就业矛盾、激发创新创业活力的重要渠道，是我国就业体系中不可忽视的力量。
然而，正如报告所指出的，新就业形态在创造就业机会的同时，也带来了前所未有的法律挑战。这一劳动者群体构成复杂、就业形式多样，企业用工存在主体多元、用工链条长等特点，平台企业及其合作企业的用工责任尚未厘清；算法管理规则不透明，存在抽成比例过高、随意调价、不合理罚款等问题。加之现行劳动法律滞后于企业用工方式变化，导致大量劳动者在劳动关系认定、社会保险参保、职业伤害保障、休息休假权利等方面存在制度性短板。这些不仅损害了劳动者的基本权益，也潜藏着社会风险隐患，制约平台经济的健康可持续发展。因此，加强新就业形态领域法治建设，已不是可选项，而是必答题。
面对这一系统性制度挑战，我国劳动权益保障政策坚持问题导向、实践先行、制度创新的原则，逐步探索出一条具有中国特色的治理路径。2021年，人社部等八部门联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，首次在国家政策层面界定了新就业形态用工的基本模式，将其划分为“符合确立劳动关系情形”“不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理”以及“个人依托平台自主开展经营活动”三种类型，初步构建起“劳动三分法”的治理框架。这一突破性举措打破了传统劳动法的二元思维定式，为分类施策、精准保障提供了制度基础。
在此基础上，近年来，各地积极开展探索，出台本地实施细则，部分省市已推进地方性立法。例如，广东省《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》将新就业形态分类为劳动关系、新型用工关系和平等民事关系，配套发布了《广东省新就业形态新型用工关系协议参考文本》。安徽省于2025年7月颁布新业态领域全国首部地方性法规《安徽省新就业形态劳动者劳动权益保障规定》，在地方立法层面回应三类用工关系的治理需求。厦门市于2026年1月1日起施行《厦门经济特区网约配送员劳动权益保障若干规定》，聚焦外卖骑手这一典型群体，通过“小切口”立法为这一新就业形态典型场景的权益保障提供了可操作的法治样本。在司法层面，最高人民法院发布第42批新就业形态专题指导性案例，明确将“企业是否对劳动者实施支配性劳动管理”作为判断劳动关系的核心标准，强调“事实优先”原则。这些政策实践与司法实践不仅验证了“劳动三分法”的可行性，也为后续制度定型积累了宝贵经验。
近年来的实践探索表明，推进新就业形态法治建设应当坚持渐进式立法路径。渐进式立法是以既有政策探索成果为基石，以现实问题为导向，以制度成熟度为考量，分阶段、有步骤地提升法律规范层级。当前，较为可行的举措是以部门规章形式制定并出台新就业形态劳动者权益保障办法（以下简称“办法”）。“办法”应系统整合中央多部门保障意见的政策精神与最高人民法院指导性案例的裁判规则，吸收各地推行“劳动三分法”的实践经验和立法成果，采取“劳动关系+权益清单”的体例结构。基于“支配性劳动管理”这一劳动关系认定标准，划定现行劳动法的调整范围，涵盖实质性控制工作时间、任务分配、服务评价、收入定价、惩戒机制等要素。对于存在此类管理的劳动者，即使未签订书面劳动合同，也应赋予劳动法的全面保障；针对“存在劳动管理但管理程度未达到支配性”的情形，规定劳动权益保障清单；而“不存在劳动管理”的情形则归为民事关系，由民法调整。
新就业形态劳动者的“劳动权益保障清单”应体现分层分类、底线保障与弹性适配相结合的原则：对“存在劳动管理但管理程度未达支配性”的劳动者赋予报酬、休息、劳动安全、知情权和参与权等基本权益，以叠加强制性的职业伤害保障、便捷参加职工养老与医疗保险的通道等社会保险方式提供保障。同时，“办法”应压实相关企业主体责任，落实公开算法规则、规范抽成比例、安全保障义务等，并支持工会依法开展建会入会、算法协商和维权服务。
以“办法”为先导，实施渐进式立法是立足国情、尊重规律的务实选择。作为部门规章，其制定程序相对高效，可快速回应当前最紧迫的权益保障缺口，避免因追求高位阶立法的“一步到位”而陷入理论争议或程序僵局。更重要的是，它能发挥“制度试验田”功能，通过实践运行检验规则有效性、社会接受度与监管可行性，为后续制度演进积累数据、凝聚共识、扫清障碍。待“办法”实施一段时间后，通过系统评估其运行效果，再适时推动将其上升为国务院行政法规，最终纳入国家法律体系，形成一部具有中国特色、体现数字时代特征、兼顾效率与公平的新就业形态劳动者权益保障全国性立法。
综上，新就业形态已深度融入我国经济社会发展全局，成为不可逆转的就业趋势。保障这一庞大群体的合法权益，不仅是实现高质量充分就业、扎实推进共同富裕的内在要求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化在劳动领域落地生根的具体体现。面向“十五五”时期的新发展格局，加快制定新就业形态劳动者权益保障办法，坚持渐进式立法路径，从规章起步、向法规迈进、最终升华为法律，才能逐步建立起一套符合我国实际、回应时代之问、守护劳动者权益的新就业形态劳动者权益保障法律制度，让每一位在数字浪潮中辛勤奋斗的劳动者，都能在法治阳光下获得应有的保障、尊重与发展机会。
（作者单位：中国社会科学院法学研究所）
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